黄烨 魏冰玲
摘要：地震作为典型的自然灾害突发公共事件，是个人力量无法抗御的，破坏性地震往往带来社会秩序、人员财产和经济发展上的巨大损失。地震发生后，将预警应急和灾后救援等工作井井有条的开展，解决民众的后顾之忧。此外，地震发生后，还极易引起诸如火灾、气体泄漏等次生和衍生灾害。全面考验着政府的应急救援能力，因此地震应急管理在危机管理体系中具有重要的地位。面对福建省严峻的地震灾害形势，健全地震应急反应机制体制，提升地震应急管理能力是有效应对地震灾害最直接和重要的手段。本文从美国应急管理和福建省应急管理比较分析，找出各自的特点差异，并详细的介绍了美国ICS应急指挥系统的内容。分析了美国应急指挥系统的优势和联合指挥机制，学习美国成功的经验来弥补福建省应急指挥系统的不足，提出了福建省应急指挥系统的组织架构新思路和对福建省应急指挥系统建设建议。
关键词：地震；应急管理；机制研究
1.美国标准化应急指挥系统
（一）标准化应急指挥系统基本概念
陈涛（2009）博士在《中国应急管理》中发表他的研究成果，他认为标准化应急指挥体系ICS（Incident Command svstem）是美国应急管理体系NIMS中非常重要的组成部分。应急指挥体系是应急指挥在实施过程中具有标准化、弹性化，也就是说不管事件是大是小、各种事件类型、是否有事前计划、还是事发应对都是很适用的。应急指挥体系的概念来自于美国军方的指挥中，19世纪70年代后，加州应急组织对应急指挥体系想法进行有效的提高和修改，之后在不断地实践过程中，逐渐完善，现在成为美国应急管理中所采用的标准指挥体系。
在美国应急指挥体系中，设立了应急的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等，快速高效地完成应急指挥任务。在ICS结构中，设置一名指挥员，在应急指挥体系中，规范了各个部门的职责。确保应急安全，跨机构沟通协调各个机构，进行各个部门的需求评估，设定应急工作目标，编制批准行动方案并。把指挥组织分为指挥成员和参谋成员（如图1所示）。
（1）在美国应急指挥体系中的信息官、安全观和联络官是协助指挥员。其中信息官主要是负责媒体信息发布，与有关机构保持高效沟通，并且收集与紧急事件真实信息。安全官主要是负责安全监控与评估管理，评估发现若该行动会对应急人员造成危险，安全官则有权叫停该任务的执行。联络官主要是负责与外界联络协调，处理各部门私人组织等之间的沟通问题。
（2）参谋成员包括处置部、计划部、后勤部和财政行政部。处置部主要是负责指挥、协调一切应急行动。计划部主要是负责预测分析、态势监控、计划方案制定、资源跟踪，组织中长期的应急行动，保持与地震专家的沟通，同时制定人员轮岗计划。后勤部为应急任务提供坚实的基础保障，例如食品医疗、通信、设施设备和交通运输等方面的保障。财政，行政部主要是监督在应急行动过程产生的人力物力费用以及采购费用，并对其进行管理。
美国应急管理系统也制定了PDCA的改善模式，不断地通过每次任务进行总结和完善，并修订推进相关程序从而更好地发挥ICS的作用。
（二）联合指挥机制
“联合指挥（UC，Unified Command）”是美国应急指挥体系中的重要机制，当发生跨部门跨区域紧急突发事件时，实施联合指挥的方式是为了能够更好地协调应急资源和行动。在这样的联合指挥方式中，使应急指挥的资源配置得到最大化的利用。这就有如下的优势：专门的指挥机构具有计划、后勤、财政行政等部门，大家有共同的目标，并有清晰的应急计划共同协作工作；可以顺利的协调应急资源的调度。例如，当紧急突发事件涉及甲、乙、丙三个地区时，实施联合指挥的应急指挥体系的组织架构（如图2所示）。
在区域上复杂性较高的应急任务情况下，应采用“区域指挥”的创新方式，设立区域指挥员，更好地协调该区的应急指挥工作。
2.美国应急管理与福建省应急管理的比较研究
从应急管理中处理的手法也大同小异，但由于国情不同，发展过程不一，总体而言，还存在很大的差异性，具体表现为以下几个方面（表1）：
3.美国ICS应急指挥系统在福建省地震应急指挥体系的导入
3.1福建省地震应急指挥体系介绍
福建省地震局地震应急指挥系统由综合协调组、业务技术组和后勤保障组构成。该指挥体系基本上满足中强地震灾害的应急指挥工作（如图3所示）。
（一）综合协调组由秘书组、信息发布与媒体接待组、对外协调组构成。
（1）秘书组
秘书组的主要职责是负责编写报送信息，全面反映震情趋势、灾情、社情及社情发展动态；负责处理局领导交办的任务：负责指挥部地震应急各项决策的落实和督办：及时将灾情、震情及社情信息通报有关设区市人民政府；报道省委、省政府及中国地震局指示批示及我局贯彻落实的工作部署：负责与现场工作队联络，报道现场工作队工作及震区动态情况：报道震情、灾情及社情最新进展：完成指挥部领导交办的其他任务。
（2）信息发布与媒体接待组
信息发布与媒体接待组主要职责是负责联络、接待新闻媒体，组织新闻媒体采访，震情信息在电视上滚动播出；按指挥部的要求，组织有关新闻发布会：负责监控网络媒体不良信息：负责接待境外媒体的采访，做好台湾及其附近海域地震信息收集。
（3）对外协调组
对外协调组的主要职责是根据省抗震救灾指挥部领导命令，联系并通知省抗震救灾指挥部成员到位：联系并通知省地震灾害紧急救援队：向应急救援司报告应急工作开展情况并视情提出支援请求：向华东应急协作联动区成员通报应急工作开展情况并视情提出支援请求：参与协调地震应急救援国际和闽台地区交流合作，收集整理境外官方或科研组织与本次地震相关的科研文章和成果。
（二）业务技术组主要由灾情评估组、应急宣传组、监测预报组和应急技术保障组构成。
（1）灾情评估组
灾情评估组的主要职责是负责在地震发生后，在最短的时间内，迅速收集灾情、社情信息，组织专家对震情信息、灾情、社情速报信息、震害预测系统评估结果以及震区抗震设防等情况进行综合分析判断，向指挥长提供地震可能造成的破坏和损失程度的判断，提出应急级别是否升级等建议，为应急指挥工作决策提供初步参考依据。发布灾情评估，向现场工作队提供各地市灾情、社情汇总信息及现场工作队开展工作的指导性意见，协助现场工作队制作出宏观烈度图。
（2）应急宣传组
应急宣传组的主要职责是负责联系、收集震区工作过程中的各种情况，第一时间对现场情况和应急工作内容进行组织宣传报道；组织我局门户网站宣传，开通咨询热线电话并组织专家进行答疑，协助地震现场做好辟谣工作。
（3）监测预报组
监测预报组的主要职责是负责全省应急期间的监测预报工作；发布震情信息；按中国地震局有关规定要求完成速报工作；提供公益短信内容；提交烈度分布图；召开震情会商会；负责各种地震前兆异常的落实；提出震情趋势意见。
（4）应急技术保障组
应急技术保障组的主要职责是负责应急指挥中心及技术系统的正常运行；负责现场通信指挥车正常运行；负责提供地震现场地形图和地质构造图等：负责提供现场工作的共用技术装备及工作队员装备；确保省局内网、互联网、政务信息网的正常运转。
（三）后勤保障组
后勤保障组的主要职责是负责应急期间的后勤保障和应急车辆准备及驾驶员调派等工作：负责地震应急现场的后勤保障工作：协助有关部门开设地震应急现场指挥所，安排现场工作队的食宿：协调当地政府部门解决现场工作队所需人员、车辆及物资。
3.2美国ICS在福建省地震应急指挥系统的导入
在美国的应急管理中，应急指挥系统中指挥机制的运用，使应急管理工作在突发事件中更加顺畅地进行。本论文借鉴美国ICS应急指挥系统的优点，弥补福建省地震应急指挥系统的缺点，提出了福建省地震应急指挥系统的新构架图（如图4所示）。
导入后的地震应急指挥系统，主要建立在福建省人民政府的大平台上（如图4所示），与省地震应急预案相衔接，省领导为指挥员，其它部门各司其责。如增加安全官这个职位，主要是保障应急行动的各项安全，制止一切不安全的应急行动的职能。增加计划组这个部门，主要是发挥负责预测分析、态势监控、方案制定、资源跟踪等作用，组织中长期的应急行动，保持与专家的沟通，同时制定地震现场专业救援队伍分布及志愿者人员的安排。增加财务部门，由其监督和管理地震应急处置期间产生的一切费用。增加监管部门，对救灾不力、推诿、扯皮、延误时机造成重大损失进行司法取证及追责，体现应急的高效。
与此同时，福建省应急指挥系统机制体制应及时改造。首先，要应用推动应急指挥系统的标准化，使用统一的应急预案、统一的应急术语。第二，整合应急指挥的信息、情报资源，使之应急过程有可记载的授权文书，录音、计时文档等数据信息，体现现场行动专业化的作业。第三，应加大对财务监管力度，由于地震现场复杂情况多变，急于救援，不计成本，核算工作要贯穿应急工作整个过程。最后，推进应急减灾的志愿者建设，要注重日常的专业训练，有效组织有序引导，发挥出志愿者应有的作用。
美国ICS应急指挥系统在福建省地震应急指挥系统的导人，体现出四大优点。一是注重政府统一指挥，避免政出多门，协调不动：二是提升三大能力，即对大震巨灾的应对能力，并行处置互动能力，后勤保障的调配能力：三是事件的预案与流程、功能与职责、目标与任务、记录与评价、需求与响应都能得到有效的掌控：四是在应急期间实行各部门全程监管，对反应缓慢、应对措施不力等进行追责。
4.结语
本文从美国应急管理和福建省应急管理比较分析，提出各自不同的特点，并详细的介绍了美国ICS应急指挥系统的内容，分析了美国应急指挥系统的优势和联合指挥机制，学习美国成功的经验来弥补福建省应急指挥系统的不足，提出了福建省应急指挥系统的组织架构新思路和对福建省应急指挥系统建设建议，采用实证研究方法，从地震应急避难场所建设影响因素的理论及假说方面进行分析，对福建省地震应急管理工作中存在的问题进行梳理。针对福建省应急管理存在的问题，提出要减轻地震灾害，首先要建立一套完善的地震应急体系，包括应急预案体系、地震应急组织体系、应急保障体系等；要建立一套应急机制，包括地震知识宣传、地震应急联动与协作机制和地震应急社会动员机制等。
