王信增+王冰
摘 要：主要污染物总量指标预算管理是政府或者环境保护行政部门在特定时期为满足经济社会发展需求以及实现总量控制目标，对总量指标进行量化的行为。通过描述该行为的成长历程、现状以及重点结合河南省实施主要污染物总量指标预算管理办法后带来的总量减排成就得出以下结论：（1）主要污染物总量预算管理将资源由无形转化为可量化资源是环境保护思路的进步；（2）主要污染物总量预算管理确实为完成“十二五”时期河南省总量减排目标提供了保障；（3）实际、科学、高效的激励约束机制是未来全面实施主要污染物总量预算管理的前提和基础。
关键词：主要污染物；总量预算管理；激励约束机制
引言
主要污染物总量预算指标是指为保障经济社会发展，可利用的主要污染物排放指标[1]。“十二五”规划期内国家主要控制的污染物有4种：化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物。主要污染物总量指标预算管理是指政府或者是环境保护行政主管部门在特定时期为满足经济社会发展需求以及实现总量控制目标，对总量指标进行量化的行为[2]。
主要污染物总量指标预算管理办法已施行近5年，很多研究都是直接点出该管理办法的意义和问题[3-4]，但鲜有系统叙述起源及数据论证。文章试图通过描述该方法的成长历程、现状以及重点结合河南省实施主要污染物总量指标预算管理办法后分析该方法带来的总量减排成就和建议，以期对“十三五”主要污染物总量控制提供依据和参考。
1 主要污染物总量指标预算管理办法产生的历程
为破解资源环境瓶颈制约，腾出更多的环境容量服务经济社会发展[5]，促进环境资源的优化配置，完成河南省“十二五”主要污染物总量减排任务。河南省政府2011年11月发布《关于切实加强“十二五”主要污染物总量减排工作的意见》中明确提出要建立排污总量指标预算管理体系，严格环境管理，加强能力建设；2011年12月底河南省人民政府办公厅印发《河南省主要污染物排放总量预算管理办法（试行）的通知》，率先在全国开展了主要污染物总量预算管理试点工作。2012年3月贵州施行排放总量预算制度；同年6月宁夏出台《关于进一步加强环境保护的决定》中明确指出加强污染减排工作，严格实施主要污染物排放总量预算管理；2012年9月21日环境保护部在郑州召开了主要污染物总量预算管理现场会议，会议的主要任务是学习河南总量预算管理的做法，总结经验，分地区分阶段推广实施[6]。2013年4月河北常务副省长杨崇勇在河北省政协十一届二次常委会议上指出推进节能减排倒逼产业升级开展总量预算管理试点工作，建立健全项目所需主要污染物排放量的网上申报、核定和备案制度，从源头控制高污染、高排放项目上马；随着公众对环境质量的要求越来越高[7]，2014年环保部印发建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法，详细的规定了各种行业主要污染物排放总量指标的核定方法（图1）。由此可见主要污染物总量预算管理制度成长飞快，在短短的4年里发展势头迅猛。
2 河南省主要污染物总量指标预算管理工作现状
实行总量预算管理，是河南省深化总量减排制度的创新，也是河南省全面深化改革的重点事项之一。2015年，河南省主要通过3个方面深化总量预算管理工作：一是作为年度考核的手段；起到牵一发而动全身的作用，要求各地要高度重视，切实运用好这个杠杆，撬动市县党政一把手重视环保工作积极性、主动性。二是加强后督察，各地总量预算执行情况进行核查，重点检查建设项目是否按照总量预算管理的要求进行核定；同时，对2014年度各地许可预支增量决算，全面公开各地控制排放量、总减排量和许可预支增量的分配、考核和决算情况。三是明确相关行业的核定方法；未按照要求执行的，将加倍扣减所在地许可预支增量指标。
就是在这种高压态势下，河南省对污染物总量“开源节流”。“十二五”以来，河南省共减少主要污染物总量95.41万吨，其中：化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物分别为34.4万吨、3.83万吨、36.22万吨和20.96万吨。截至到2014年底，河南省主要污染物排放总量407.79万吨，其中：化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量分别为131.87万吨、13.90万吨、119.82万吨和142.20万吨，比2010年分别减少16.33万吨、1.67万吨、24.18万吨和16.8万吨，完成“十二五”总量减排目标的111%、85%、141.3%和71.8%。污染物大幅度减少，使全省环境质量恶化的趋势得到遏制。
3 结论与建议
（1）主要污染物总量预算管理将资源由无形转化为可量化资源是环境保护思路的进步，这样不但把珍贵、稀缺、无形的环境资源转化为有形、可以量化的总量预算指标，既实现了对环境战略资源的优化配置，解决了总量减排与控制新增量、改善环境质量“两张皮”脱节的问题，推动了环境管理战略转型。而且让地方政府的领导真正明白环境资源是一种最宝贵的、最重要的、最稀缺的资源，分配的预支增量怎么使用、上什么项目、上哪些项目、结构如何调整、经济如何转型等一系列问题全部交由地方政府去运筹，充分调动地方政府在强化污染减排、推动科学发展方面的自觉性、主动性和能动性。
（2）做好主要污染物总量预算管理，必须从战略高度进行定位和谋划[8]。总量预算管理作为一项重要制度创新，牵涉面广、工作难度大，对当地经济社会发展影响深远。必须从经济社会发展全局和战略高度进行定位和谋划，以确保总量预算管理制度的实施效果。在工作定位上，要把总量预算管理摆在当地政府工作的突出位置，从经济社会发展全局对总量预算管理工作进行谋划。在功能定位上，要把深入推进污染减排、促进发展方式转变作为主要功能，使总量预算管理直接服务于污染减排和经济发展。在责任主体的确定上，要把政府作为责任主体，有利于调动各方面的力量全力推进。在工作目标定性上，要将总量预算管理指标作为约束性指标，确保总量预算管理目标执行到位，依据排污单位对水域功能影响的大小，承担相应保护水环境的义务[9]。
（3）科学分配总量预算指标，在思想成熟的情况下规范程序，完善系统。总量预算管理的成就是有目共睹的，但是随着时间的推移，还是有问题出现。例如：“十二五”期间，国家对农业源主要污染物总量控制也高度重视[10]，但在管理系统中，虽然农业源排放量为零，但是它的废水既不是工业、也不是生活，建议在农业源填报系统中，标明农业废水一栏。
（4）做好主要污染物总量预算管理，必须制定和实施有效激励约束机制[11，12]。做好主要污染物总量预算管理工作，关键在于通过制定和实施有效的激励、约束机制，把责任主体的工作积极性调动起来。在推进总量预算管理工作中，对预支增量指标实行包干使用，当年剩余指标可结转到下年度使用等。实践证明，这些激励和约束机制十分有效。濮阳市在总量预算管理方面做了一些有益的探索，但也清醒地认识到，作为一个资源型城市，资源环境压力十分突出，污染减排仍然任重而道远。我们将以这次会议为契机，继续深化总量预算管理，强化污染减排，加快建设资源节约型、环境友好型社会做贡献。
参考文献
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[2]探索环保新道路节能减排谋攻坚——第七次全国环境保护大会分组讨论发言摘登[Z].中国环境保护部环境要闻，2011-11-21.
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