...会,请国家发展改革委副主任解振华、国家环保总局副局长张力军、...
王小宁 杨倩
摘 要：《中华人民共和国环境保护税法》于2018年1月1日起实施，取代排污费制度。本文参考宜昌市排污费实施情况，对环保税法和排污费制度进行比较研究，提出完善建议。
关键词：宜昌；排污费；环保税；征收管理
2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称“环保税法”），并自2018年1月1日起施行。环保税法的出台，目的是解决原排污费制度的各种弊端。原排污费是国家对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户征收的费用，存在核定过程不透明、费用收缴困难、资金被挪用等弊端。但从环保税法的规定来看，对于能否达到该目的，学界有热烈的讨论。在此背景下，笔者从湖北省宜昌市排污费实施情况出发，收集11年间排污费征收数据和环境监测数据，研究征收排污费的效果，总结排污费制度存在的问题。将环保税与之对比分析，得出环保税法的预期效果，并提出进一步完善的建议。
一、宜昌市排污费实施情况及环境质量变化情况
（一）宜昌市基本情况。宜昌全市共辖五县三市五区，国土面积2.1万平方公里，全市常住人口411.5万人，户籍人口398.18万人。宜昌市支柱产业为水电、化工、制药、旅游等。2017年，宜昌市实现生产总值3857.17亿元，同比增长3.98%；固定资产投资完成2582.05亿元；社会消费品零售总额实现1330.33亿元；地方财政总收入348.77亿元，一般公共预算收入242.08亿元。
（二）宜昌市排污费实施情况。宜昌市自2007年开始征收排污费，11年间虽然在征收環节等细节方面有所变化，但总的标准和原则没有变化。简要介绍如下：
1.核定征收情况
（1）在核定征收流程方面，遵循环保部门核定、地税部门征收、欠费移交环保、环保申请强制的流程。具体环节如下：排污者申报→环保部门现场核查→环保部门核定→环保部门向排污者送达《排污费核定通知书》，并向地税部门传递→排污者向地税部门缴费。如果排污者对环保部门的核定有异议，可以向环保部门申请复核。如果排污者不申请复核又不缴费，地税部门按法定程序催缴；经催缴仍不缴费的，地税部门可会同环保部门申请法院强制执行。
（2）在收入情况方面，2007-2017年，宜昌市排污费收入总体稳定增长，具体情况如表1[1]所示：
（三）宜昌市环境质量变化情况。2007年-2017年宜昌市环境质量主要监测数值如表3[3]所示：
总体来看，实施排污费制度期间，宜昌市的整体环境质量比较平稳，没有明显的向好趋势。
二、排污费制度存在的问题
从表1-表3的数据可以看出，宜昌市在实施排污费制度期间，虽然排污费收入基本稳定增长，但节能环保支出远大于排污费收入，收不抵支；同时宜昌环境质量并无明显改善。这说明排污费制度的对环境的正面影响并不显著，主要因为排污费制度存在下列问题：
（一）制度层级方面，排污费制度层级不高、规定分散，强制性不足导致征缴不足。一方面，排污费制度及及一系列支撑性文件，普遍层级较低。另一方面，排污费制度法源比较分散。《环境保护法》，以及针对某一领域的污染防治法的文本，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物防治法》、《海洋环境保护法》， 基本上都有关于对排污收费的规定。这种分散的立法规定常常带来执法上的疑惑。
（二）制度设计方面，存在以下问题：
1.排污费征收标准过低，我们现在的征收标准对与治污成本的关系考虑得不够充分，征收标准过低，导致排污者缴纳的排污费远远低于企业可能付出的和政府已经付出的治污成本，导致很多企业宁肯缴费也不治污，而政府治污不堪重负。
2.征收范围较窄，排污费的征收范围仅包括在生产过程中出现的水污染、大气污染、固体废物、噪音污染等，而不包括由消费产生的将带来污染的产品（如塑料包装袋），每一个消费者对污染物的使用而对环境带来的损害并不明显， 而无数消费者的相同污染对环境可能造成严重的危害，这给污染治理带来了相当大的困难。另外也没有涉及二氧化碳这一重要空气污染物的征收治理问题。
3.优惠政策不明确，排污费制度优惠政策只有一项，即“排污者因不可抗力遭受重大经济损失的，可以申请减半缴纳排污费或者免缴排污费”，规定模糊，优惠面偏窄，对缴费人鼓励和政策引导的作用不足。
4.收入分配使用规定不明确，排污费制度没有明确排污费收入如何分配，也没有明确规定资金如何使用，只是宏观性地规定了要“列入环境保护专项资金进行管理” ，这其中就有着占用、截留、挪用资金的风险。加之部门信息公开尚不规范，相关信息不透明也打击了企业缴纳排污费的积极性。[4]
（三）监督机制方面，存在权力寻租和地方保护主义的风险。由于排污费由政府部门核定，缴纳数额多少取决于部门监控和核定数据，其中可能存在权力寻租的空间。同时，由于地方政府重视GDP增长，可能将排污费作为交换条件以吸引招商投资，从而助长了地方保护主义，使排污费征收无法取得实效。
三、我国环保税法对比排污费制度的改进
客观地说，对于上述问题，环保税法在某些方面做出了一些改进：
（一）制度层级方面，环保税法将分散的规定予以统一，提升了制度层级。一方面，环保税法将分散在各项规章制度及法源中的规定予以整合归集，实现了法律依据的单一性，有利于提升执法的准确性和效率度。另一方面，“费改税”，从行政法规上升为法律，完成了从行政设定到税收法定的提升，解决了原排污费制度层级过低的问题。环保税的强制性，大大提高了环保税法的震慑力，有利于提高排污者的遵从度。
（二）制度设计方面：
1.征收标准。环保税法规定，应税大气污染物按照污染物排放量折合的污染当量数确定；应税水污染物按照污染物排放量折合的污染当量数确定；应税固体废物按照固体废物的排放量确定；应税噪声按照超过国家规定标准的分贝数确定。污染当量数=污染物排放量/该污染物污染当量值。各类污染物的污染当量值均不同。税率方面，采用定额税率。很明显，环保税法追求从费到税的制度平移，基本上承袭了以前的征收标准。但其关于税目税率的规定更加科学。环保税法在既有的排污费征收标准下限基础上，增设了不超过最低标准的10倍这一上限，只要不超过上述幅度，各省可以自行选择大气污染物和水污染物的具体适用标准。环保税的这种调整既考虑了地方的需求，又以法律形式予以幅度明确，体现了税收法定原则。
2.税收优惠。环保税法规定，下列几种情形暂予免征环境保护税：一是农业生产（不包括规模化养殖）排放应税污染物的；二是机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放应税污染物的；三是依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放相应应税污染物，不超过国家和地方规定的排放标准的；四是纳税人综合利用的固体废物，符合国家和地方环境保护标准的；五是国务院批准免税的其他情形。同时，环保税法第十三条规定，纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税；纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。 这种规定能在更大程度上减少污染行为的“负外部性”，同时也使法律条文设置更加规范和科学。相比排污费，环保税优惠政策的规定更加全面和明确，政策引导和鼓励作用更明显。
3.收入分配。2017年12月28日，国务院印发《关于环境保护税收入归属问题的通知》，明确环境保护税全部作为地方收入。解决了此前排污费收入归属不明的问题。
（三）监督机制方面，排污费制度下，环保部门负责核定、地税部门负责征收，地税部门不对核定数据的准确性负责。费改税后，依据税收的征管模式，将由纳税人自行申报，地税机关依法检查，环保部门协同配合。意味着地税机关不仅要对征收負责，也要对纳税人申报的真实性负责。这将排污费的单部门核定转变为两部门负责，两部门相互配合、相互制约、相互监督，一定程度上有利于压缩权力寻租的空间，提升监督防腐的效果。同时，从“费”上升到“税”，税收法定的特性更能压制地方保护主义情绪，有利于环保税依法征收、制度落实。
四、我国环保税法存在的问题及建议
环保税与排污费相比，法律层级更高，强制性更强，核定征收规范性要求更高，能在一定程度上解决排污费制度下存在的排污者欠费、征缴收入不足、资金挪用、权力寻租、执法不规范等问题。但是，环保税法在制度设计中也有许多待完善或者待解决之问题。
（一）税额计算。首先，采取从量征收的方式。征收标准普遍偏低，且不公平。建议，采用多种形式、多种层次相结合的税率设计，例如应当依据产业结构、行业特点、要素使用等实际情况，计算不同行业的投入产出比，据此对不同行业实行差别征税。将税收优惠适用于使用可再生能源或清洁能源生产的行业，将提高税率加征税款等措施适用于使用敏感性自然资源或排放污染较重的行业。还可引入超额累进税率形式，使多排放者多交税。其次，税率标准不尽合理。建议充分考虑实际情况和治理需要，逐步适当提高定额税率标准。另外，建议对于税率赋予动态调整，根据污染治理和环境保护支出情况不断调整税率水平，使得税负水平与污染情况相匹配。
（二）征税范围。首先，环保税法规定“本法所称应税污染物，是指本法所附《环境保护税税目税额表》、《应税污染物和当量值表》规定的大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。”基本涵盖了主要污染物，但没有将草原污染、森林污染等纳入征收范围。建议进一步拓展征税范围。其次，环保税法的大气污染物污染当量值表中包含了几十种污染物，却唯独没有二氧化碳这一重要的大气污染物。建议进一步将二氧化碳纳入环保税的征税范围。
（三）税收优惠。首先，环保税法规定，农业生产（不包括规模化养殖）排放应税污染物的，暂予免征环境保护税。在实际生活中，农业污染也是相当严重。在农村，小型养殖由于没有污染处理技术和设备支撑，造成的污染更加严重。因此，建议将这部分行为也纳入征税范围。其次，对企业从事环保科研没有制定优惠政策，建议实施鼓励企业开展治污领域的科技研究与开发的税收优惠政策，鼓励企业从事环保科研活动，从而增强治污支出的整体效益。第三，环保税法对纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准的做出了减免税规定。如果仅以排放浓度值作为标准给予减免，可能会出现纳税人的排放总量大但排放浓度低，却能少交环保税的结果。建议，纳税人需同时达到污染物排放浓度值和污染物排放总量控制指标两方面要求，才能享受税收优惠，可避免上述单独考虑污染物排放浓度值的弊端。
（四）收入分配。环保税法没有对税收收入使用是专款专用还是纳入财政预算进行管理做出明确规定。国际上，这两种方式均有采纳。从我国实际出发，为了将环境治理落实到位，同时理清部门衔接关系，建议采用专款专用制度比较合适。[5]
参考文献：
[1] 2007-2017年宜昌市地方税务局收入进度表
[2] 2007-2016年宜昌市本级财政收支决算情况表
[3] 2006-2017年宜昌市环境质量年报
[4] 秦天宝.环境保护税与排污费之比较分析[J].环境保护.2017，（2）
[5] 宋丽颖 王琰.完善我国环境保护税法的思考[J].税务研究.2015，（09）
[6] 陈宏樑.我国开征环境保护税的可行性与征管难点刍议[J].中国管理信息化.2016，（02）
