海绵城市建设三大关键策略探析
焦中志++王晓朋++刘建美++赵爱华++李红玉
摘 要：随着城市化进程的快速推进，我国正面临严重的洪涝灾害、水质污染和水资源短缺等多种水问题[1]，海绵城市作为当下我国力推的新建设模式，可有效缓解多种水问题，促进水资源的合理利用。本文简略介绍了海绵城市的内涵和建设背景，并结合山东省某市的实践经验，详细阐述了海绵城市建设的主要举措、取得的成效、存在的问题以及后续工作计划，最后对海绵城市的几个重点问题进行了探讨分析，为今后合理推进海绵城市的建设提供参考。
关键词：海绵城市 建设实践 深度理解
中图分类号：TV213.9 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2017）09（b）-0154-03
1 海绵城市提出的背景
1.1 海绵城市的概念
海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗、缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。通过屋顶绿化、雨水收集利用设施等措施，让城市像“海绵”一样，能够吸收和释放雨水，弹性地适应环境变化，应对自然灾害，做到“小雨不积水，大雨不内涝，水体不黑臭”，同时缓解城市“热岛效应”。
1.2 海绵城市建设背景
低影响开发（Low Impact Development，简称LID）是20世纪90年代由美国雨洪管理专家提出的一种新的雨洪管理模式，是海绵城市理念的前身。如今，LID 理念已被日本、瑞典、新西兰、加拿大等多个发达国家所接受和应用[2]。该理念强调对场地径流进行源头管理，通过分散、小规模的雨水管理，尽量维持或恢复场地建设前的自然生态环境，并且控制暴雨所产生的径流和污染问题[3]。
2013年12月12日，习近平总书记在《中央城镇化工作会议》的讲话中强调：“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”[4]。2014年11月2日，住建部发布《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》[5]，指南里对海绵城市的概念给出了明确的定义。2014年12月，聯合住建部、财政部、水利部启动了我国首批申请海绵城市建设试点工作。2015年4月2日，海绵城市建设试点名单公布，16个城市将率先投入建设。2016年3月，财政部、住建部、水利部联合下发文件，启动2016年地下综合管廊和海绵城市建设试点城市申报工作。2016年4月22日，由财政部、住建部、水利部三部委共同组成的评审专家组，在中国城市规划设计研究院召开《2016年海绵城市试点竞争性评审》会议，最终确定福州、珠海、宁波等14个城市入选为第二批海绵城市试点城市。
1.3 海绵城市相关政策
国务院办公厅于2015年10月份出台了《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发[2015]75号，以下简称《指导意见》），《指导意见》明确，通过海绵城市建设，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。2016年3月11日，住房城乡建设部下发了《关于印发海绵城市专项规划编制暂行规定的通知》（建规[2016]50号）。2016年3月24日，财政部、住房城乡建设部发布实施《城市管网专项资金绩效评价暂行办法》，并公布了地下综合管廊试点绩效评价指标体系、海绵城市建设试点绩效评价指标体系。2016年8月8日，《国务院关于印发“十三五”国家科技创新规划的通知》发布，从发展新型城镇化技术角度明确提出，推动海绵城市、绿色城市、智慧城市建设和城市精细化管理，优化城镇化布局和形态，构建综合性城市管理数据库和基础设施智能管控系统，推动智慧住区、社区和园区建设，全面推进区域人居环境优化提质和城市文脉传承，为建设绿色、智慧、创新、人文、紧凑型城市提供科技支撑。
2 某市海绵城市的实践
2.1 海绵城市建设主要举措
（1）成立海绵城市工作领导小组。市政府成立了以市长为组长的海绵城市建设工作领导小组，统筹推进海绵城市建设任务。
（2）深入调查研究，考察学习。2016年，相关领导和工作人员考察了部分试点城市的海绵城市建设，学习先进经验，明确了海绵城市建设的思路、重点任务和推进措施。
（3）编制完成《海绵城市专项规划》和《海绵城市建设实施方案》。
（4）积极申报海绵城市建设试点城市。本市于2016年成功申报并获批省级试点城市，争取到了省级专项补助资金，全部用于海绵城市示范项目建设。
（5）制定相关政策。2016年底，提请市政府印发了《关于推进海绵城市的通知》，起草了《城市雨水收集利用设施建设管理暂行办法》，出台了《海绵城市建设管理办法》；修订了《城乡规划条例》，将海绵城市建设要求列入控制性内容。
（6）组建科研中心及开发海绵城市建设信息平台。整合设计院和大学成立研发中心，指导全市海绵城市技术工作；积极对接相关科研机构，采用劳务和技术外包的方式，加快推进海绵城市信息平台建设；采用BIM技术结合《海绵城市建设实施方案》建立海绵城市信息模型。
2.2 海绵城市建设取得的成效
2016年以来，结合近三年本市的城市建设计划，在城市内涝治理、雨水收集利用、面源污染和黑臭水体治理等项目中收到了显著成效。同时本市两个建设区域并行，位于老城区的示范区，以问题为导向，重点解决水体黑臭、城市内涝、雨水收集利用等问题；位于新城区的示范区，以目标为导向，优先保护自然生态本底，合理控制开发强度，在全市的建设项目中取得了较好成绩，获得了各界的赞誉。
按照“新老结合、分类示范、点面结合、统筹推进”原则，结合2016—2017年城市建设计划，筛选出一批重点工程作为示范项目先行建设，推动海绵城市建设由点向面逐步扩展。目前，各海绵城市示范项目进展顺利。endprint
2.3 海绵城市建设存在的问题
（1）统筹协调欠系统。海绵城市建设涉及场地开发、小区、道路、园林绿化、水系等，是一个有机的整体，目前还停留在“就水论水”的阶段；海绵城市建设涉及规划、设计、建设、运营、维护等，是一个闭合的系统，还没打破“各管一段”的怪圈。
（2）技术支撑不充足。海绵城市建设综合性强、创新性强，单一的设计院所还未跟上新的理念要求，准备不足；技术标准体系尚未形成，各专业间缺乏相互融合，特别是专业间已有的标准互不协调；应用产品尚未形成规模化。
（3）资金制约瓶颈严重。海绵城市项目多为城市道路、景观、水系等收入较少或没有收入的公益性项目，不利于项目包装并推向市场，对地方财力的依赖性较强。
（4）工程难以一时全面推开。海绵城市建设需要结合旧城改造、小区开发、道路建设、黑臭水体整治、园林绿化同步推进，无法单独开展，有的片区开发、旧城改造需要几年，甚至更长时间来完成。
（5）住建、规划、水利、园林、环保等市直部门尚未按照《海绵城市建设管理办法》，把职责切实落到实处，形成海绵城市建设管理合力，本市海绵城市建设管理水平还未达到要求。
2.4 海绵城市建设后续工作计划
海绵城市建设时间紧、任务重，在今后的建设中，将进一步完善措施，优化机制，加大海绵城市建设推进力度。到2020年，城市建成区25%以上的面积逐步实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的目标，黑臭水体控制在10%以内；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求，黑臭水体总体消除。主要做好以下安排：
（1）做好顶层设计，建立科学完备的规划体系。严格实施《海绵城市专项规划》和《海绵城市建设实施方案》。完善政策标准体系，尽快出台《城市雨水收集利用设施建设管理暂行办法》，制定《海绵城市规划建设技术规范》、《海绵城市建设技术标准图集》等规范性文件，明确建设标准规范。
（2）突出工作重点，加快推进规划项目进展。以水体治理与修复、排水与调蓄设施、海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场、海绵型公园与绿地等为重点，启动及续建海绵城市建设项目。
（3）抓好责任落实，加强各环节监管。将海绵城市建设的要求落实到各类建设项目立项、建设条件和规划审查、初步设计审查、施工图设计及审查、施工许可、竣工验收等各个管控环节，并建立长效管理制度，确保雨水系统开发与主体建设项目同时规划设计、同时施工、同时投入使用。
（4）拓宽筹资渠道，落实建设资金。主动争取中央、省級资金及国家政策性银行资金支持，加快建立市、区财政分担机制，市、区财政每年安排海绵城市补助专项资金用于海绵城市建设项目的补贴，建立起长期的补助机制。积极探索以政府和社会资本合作方式（PPP模式）吸纳社会资本，鼓励银行业金融机构提供中长期信贷用于海绵城市建设。
下一步还要对外招才引智，学习借鉴先进技术，不断完善和推广普及海绵城市建设理念和建设规划标准，全程指导海绵城市建设工作。另外要加大宣传力度，在各类媒体开辟专栏，宣传海绵城市建设的重大意义，不断提高海绵城市的知晓率，调动广大市民参与“海绵城市”建设的积极性，营造全社会共同理解、关心、支持海绵城市建设的良好氛围。
3 对海绵城市的深度理解
3.1 海绵城市的概念
从“渗、滞、蓄、净、用、排”六字方针到“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”，说明人们对海绵城市的认识已逐步从表面深入到内涵和本质。本人认为本质是生态的理念，是人的行为和社会行为的理性化，也是城市建设由面子工程向里子工程的转变。
3.2 海绵城市应“因地制宜”，不可“大跃进”
2016年，针对本市的实施方案，组织相关局、单位集体讨论过3次，一直在讨论本市海绵城市的特点和主要矛盾，最终探讨出以“平原地形为主，河系发达”为基础，以“黑臭水体治理、积水点改造、充分发挥河道功能、雨水收集利用”为支撑点的海绵城市建设。在完成海绵城市计划任务的前提下，积极开展了多个示范工程，有广场类、公园类、楼顶绿化类、开发小区类、道路桥梁类、棚户区改造类等。对示范工程“严把方案关，严把质量关，严把验收关”，从而高质量地使用奖补资金，也为今后的工程做好示范。
海绵城市建设是一种理念，在国外需要几十年，在国内也不是短时间就能完成的事情，特别是大规模的城市扩张已经过去，建设速度放缓、经济下行的现实情况下，“大跃进”的建设是非常困难的。
3.3 海绵城市建设应该由临时机构转向长期管理机构
既然海绵城市建设是一种长期的工作，那就需要有一种长期管理机构来管理建设和运营，就需要建立一种长效管理制度，从而打破“各自为政”的界限。本市出台了《规划管理条例》和《海绵城市建设管理办法》，在海绵城市建设中起到制度的保障作用；在城市建设推进领导小组的平台上，成立了海绵城市建设推进组，起到了组织保障作用，从而快速的启动了海绵城市建设工作。但是，仍需要一个机构来长期管理，并不断完善管理制度、验收制度等。
3.4 做好技术专家储备和建设项目储备
在本市成立了海绵城市研发中心，这样能够在技术咨询上起到费用低、服务质量好的功效，从而为快速建设海绵城市做好技术保障。
3.5 海绵城市建设要有前瞻性
一个是BIM技术的应用，能够为今后的建设提供技术支持，同时能够更加形象、更加具体的看到建设成果和建设任务。另一个是雨洪资源异地建设费的征收和使用。要突破“因海绵而海绵，因项目而海绵”的局限，要着眼于汇水分区，打破区块的分割，从小项目的海绵跳到大汇水区的海绵，从破碎化的海绵整合成汇水区的海绵，从雨水的零星收集到大“水库”利用，进而提升到水生态的格局。
3.6 用好每一分建设资金
一是建立资金管理制度，二是搞好项目的论证，三是做好项目的施工管理和验收，四是完善审批手续。
4 结语
尽管我国的海绵城市建设已经起步，但建设海绵城市还是一个长期的过程，海绵城市的理论和技术也尚处于探索和发展阶段。我们需要总结当前的实践经验与教训，进一步思考海绵城市深层次的内涵，积极探索并完善海绵城市理论体系，以走出一条具有中国特色的海绵城市建设健康发展之路，创造更加美好的人居环境。
参考文献
[1] 王浩.中国水资源问题及其科学应对，中国科协第十三次大会上的报告[EB/OL]. 2011-09-21.
[2 俞孔坚，李迪华，袁弘，等.“海绵城市”理论与实践[J].城市规划，2015，39（6）：26-36.
[3] Mansell M G.Rural and urban hydrology [J]. ICE Virtual Library，2003.
[4] 徐振强.中国特色海绵城市的政策沿革与地方实践[J].上海城市管理，2015（1）.
[5] 住建部.海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建[M].北京：住房与城乡建设部，2014.endprint
